Desafios estruturais comprometem cooperação ambiental

Burocracia lenta e normas rígidas travam cooperação

A cooperação internacional transformou-se, nas últimas décadas, em um dos principais instrumentos de fortalecimento das políticas ambientais brasileiras. Recursos não reembolsáveis, transferência de tecnologia e intercâmbio científico alimentam projetos voltados ao combate ao desmatamento, à proteção da camada de ozônio e à adaptação climática. No papel, a engrenagem parece bem ajustada. Na prática, porém, a execução enfrenta obstáculos que se repetem como um padrão.

Parte dos entraves nasce no terreno jurídico. Projetos financiados com recursos do Orçamento Geral da União precisam obedecer às regras da antiga Lei de Licitações, a Lei 8.666/92. O resultado é um processo de contratação frequentemente moroso, marcado por exigências formais que nem sempre dialogam com a dinâmica dos organismos internacionais. A formalização de termos de referência pode levar meses. Quando há divergência de interpretação entre áreas jurídicas, a paralisia se instala.

Esse choque de culturas administrativas também envolve os próprios parceiros estrangeiros. Organismos multilaterais trabalham com manuais operacionais próprios, prazos definidos e metodologias padronizadas. Já o governo brasileiro responde a regras internas rígidas, controle externo intenso e mudanças frequentes de orientação política. Harmonizar esses universos exige tempo, experiência e capacidade de negociação — atributos nem sempre disponíveis nas equipes responsáveis.

No centro desse sistema está a Agência Brasileira de Cooperação (ABC), vinculada ao Ministério das Relações Exteriores. Cabe à ABC coordenar, negociar, formalizar e acompanhar projetos de cooperação técnica e humanitária. A agência atua como ponte entre ministérios setoriais, como o Ministério do Meio Ambiente, e organismos internacionais. Também opera o SIGAP, sistema de acompanhamento da execução física e financeira das iniciativas. Ainda assim, mesmo com estrutura dedicada, a cooperação frequentemente se depara com gargalos que escapam ao controle institucional.

Teto de gastos e subutilização de recursos

Se a burocracia retarda o início dos projetos, as limitações orçamentárias comprimem sua continuidade. A Emenda Constitucional 95, que instituiu o teto de gastos, alterou de forma profunda a lógica da cooperação internacional no Brasil. Recursos externos passaram a ser contabilizados dentro do limite global de despesas das pastas, deixando de funcionar como aporte adicional.

Na prática, isso significou que captar doações internacionais deixou de representar expansão automática da capacidade de ação. Para utilizar recursos já disponíveis, os ministérios precisavam abrir espaço no próprio orçamento. O efeito foi paradoxal: projetos com dinheiro garantido ficaram paralisados ou foram executados parcialmente por falta de margem fiscal.

Outro problema recorrente é a subutilização de verbas. Atrasos administrativos, trocas de gestão ou dificuldades na contratação de consultorias podem impedir a execução plena dentro do prazo pactuado. Ao final da vigência, valores não utilizados precisam ser devolvidos aos doadores. O impacto é duplo: além da perda financeira, a imagem institucional sofre desgaste.

A volatilidade cambial e crises econômicas também interferem. Projetos planejados com determinada taxa de câmbio tornam-se mais caros ou mais baratos de forma abrupta. Micro e pequenas empresas, frequentemente chamadas a participar de editais e fornecimentos, podem desistir diante da instabilidade. A cooperação, que deveria operar como ferramenta anticíclica, acaba submetida às turbulências macroeconômicas.

Falta de capacitação e rotatividade fragilizam cooperação

O sucesso da cooperação depende, sobretudo, de pessoas. E é nesse ponto que surgem fragilidades persistentes. O corpo técnico ambiental brasileiro é reconhecido pela formação acadêmica e experiência temática. Entretanto, gestão de projetos internacionais exige competências específicas: elaboração de termos de referência, definição de indicadores, monitoramento de metas e prestação de contas segundo padrões multilaterais.

Nem todos os servidores recebem capacitação adequada nessas áreas. Muitos acumulam a gestão de projetos com outras atribuições administrativas. A sobrecarga compromete prazos e dificulta o acompanhamento sistemático das atividades. Em vez de planejamento estratégico, instala-se a lógica do improviso para cumprir exigências imediatas.

A rotatividade agrava o quadro. Mudanças frequentes em cargos de direção e substituição de pontos focais técnicos rompem redes de relacionamento construídas ao longo de anos. Cada novo gestor precisa reconstruir contatos com doadores, revisar compromissos assumidos e reaprender procedimentos. A memória institucional se dilui.

Essa instabilidade também afeta a diplomacia científica. A ABC desempenha papel de mediadora entre governo e comunidade acadêmica, promovendo a internacionalização da pesquisa e a Cooperação Sul-Sul com países da África e da América Latina. Quando as equipes mudam com frequência, a capacidade de articulação e continuidade diminui.

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Ilhas de excelência mostram que cooperação pode funcionar

Apesar dos gargalos, há experiências que demonstram que a cooperação pode gerar resultados consistentes. No próprio Ministério do Meio Ambiente, áreas como a de combate ao desmatamento e a agenda de proteção da camada de ozônio são frequentemente apontadas como exemplos de desempenho superior.

Essas chamadas ilhas de excelência compartilham características comuns. A primeira é a estabilidade das equipes. Servidores que permanecem por anos na mesma área acumulam conhecimento tácito, constroem redes de confiança e desenvolvem rotinas eficientes. A segunda é a integração entre dimensão técnica e decisão política. Quando gestores técnicos participam das negociações internacionais desde o início, o desenho dos projetos tende a refletir necessidades reais e capacidade operacional.

Outro diferencial é a existência de sistemas de informação robustos. No combate ao desmatamento, por exemplo, o uso de séries históricas e monitoramento por satélite fornece base sólida para planejamento e avaliação. Dados confiáveis facilitam o diálogo com doadores e reduzem incertezas.

Essas unidades também demonstram habilidade em diversificar parceiros. Trabalhar simultaneamente com organismos multilaterais e agências bilaterais permite comparar práticas, negociar condições e reduzir dependência excessiva de um único financiador. A experiência acumulada ajuda a harmonizar manuais operacionais distintos e superar entraves jurídicos.

O contraste entre áreas bem-sucedidas e setores com desempenho irregular revela uma conclusão central: cooperação não fracassa apenas por falta de recursos, mas por ausência de capacidades institucionais consolidadas. Equipes estáveis, coordenação eficiente e alinhamento estratégico são fatores decisivos.

No momento em que o Brasil busca reafirmar protagonismo ambiental no cenário internacional, superar esses gargalos tornou-se imperativo. A cooperação internacional não é apenas instrumento financeiro; é mecanismo de construção de políticas públicas baseadas em ciência, inovação e articulação global. Sem enfrentar os entraves jurídicos, orçamentários e organizacionais que hoje limitam sua execução, o país corre o risco de transformar oportunidades estratégicas em promessas não cumpridas.