A Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais – CFEM como mecanismo para políticas públicas inclusivas em Parauapebas/PA

O município de 34 anos investe pesado em infraestrutura e na cadeia produtiva do ecoturismo. Foto: Irisvelton-Silva

A partir do contexto de um município minerador, Parauapebas no estado do Pará, são discutidas alternativas de políticas públicas para geração de emprego e renda, tanto de curto como de longo prazo, tomando como referência os negócios sociais, tendo como eixo estruturador o uso da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais – CFEM com base na economia solidária. Parauapebas é um município rico em recursos minerais, mas que apresenta graves iniquidades sociais, além de ser dependente da mineração. Nesse debate, o “devir” é um conceito-chave para compreender as forças que impulsionam a transformação social de um município de base mineral, visto que a mineração, por ser um recurso exaurível, tem um ciclo de vida finito. Por isso, o artigo foca no uso da CFEM, que tem o potencial de fomentar políticas públicas tanto para atual como para as futuras gerações ao criar oportunidades, de forma inclusiva, principalmente, à população vulnerável, excluída da lógica mineral, no sentido de deixar um legado de mudança socioeconômica no devir. Para isso são discutidas a efetividade das políticas dos fundos minerais, do microcrédito, da segurança alimentar e das incubadoras de empresas, enquanto estratégias inclusivas e transformadoras.

O artigo tem por foco analisar, debater e propor políticas públicas de geração de oportunidades, de forma inclusiva, para as cidades mineradoras que recebem somas vultosas da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais – CFEM, também conhecida como royalties minerais.

2Para este debate o conceito “devir” é norteador, já que incorpora a ideia do “vir a ser”, ou de um futuro a ser construído sem a mineração. Conforme Lukács (1979) o devir incorpora a ideia de que nada é estável, por isso mesmo sujeito a desaparecer, sendo a renovação, a transformação e a mudança fatores constantes. Constitui-se assim uma fina teia que se abre ao futuro, no qual as ações humanas, calcadas no que Santos (2017) denomina ordenamentos técnicos, jurídicos e simbólicos, são capazes de escolher uma visão ética de longo prazo, em devir. Por maior que seja o cenário de caos, este é o espaço da “[…] cegueira e da descoberta, da complacência e da revolta”, do vir-a-ser (Santos, 2017, p. 286).

3O devir aplicado ao estudo de cidades mineradoras traz à luz o fim inevitável da mineração como conhecemos, já que se baseia em um recurso não renovável e cujo acesso está sujeito a um custo de oportunidade cada vez mais alto; e isso requer uma visão ética de longo prazo. Por essa perspectiva, a finitude mineral como um fator axiomático, não apenas por sua falta, afinal, os seres humanos estão apenas arranhando a crosta terrestre, mas pela necessidade biofísica de um elevado consumo energético e material em seu processo extrativo, tornando o custo inviável. Isto posto, acarreta altos sacrifícios de territórios inteiros em prol de uma atividade que tende a degradar irreversivelmente os territórios, sem gerar reais benefícios para sua população. Com isso, o ponto central do trabalho é discutir as alternativas para ampliação de emprego e renda, de forma ambientalmente sustentável, das populações em vulnerabilidade no presente, garantindo que as futuras gerações em devir não retornem e nem se mantenham na pobreza e na miséria, com o fim da atividade mineral.

4A criação de emprego, a distribuição justa da renda, a qualificação profissional e a segurança alimentar são condições básicas em um ambiente democrático, no presente e no devir. Para isso é necessário oferecer alternativas às populações em vulnerabilidade, para as quais as políticas públicas exercem um papel central, distintamente da visão assistencialista, assim como assegurar uma transição para uma economia realmente sustentável às futuras gerações.

5Dessa forma, aborda-se as possibilidades para que durante e após o término das atividades minerárias o município de Parauapebas possa escapar da “armadilha do caixa único” (Enriquez, 2007), ou do uso irresponsável da CFEM e, de fato, possa superar os problemas inerentes aos municípios de base mineral – geração de poucos empregos, economias de enclave, falta de agregação de valor aos minérios, excessiva dependência da mineração, clientelismo, entre outros (Stiglitz, 2007; Enriquez, 2007; Coelho, 2015; Canto, 2016; Rodrigues; Rodrigues, 2019).

6O estudo aborda a influência nos processos de gestão territorial compartilhada do desenvolvimento local, fortalecendo a articulação e cooperação intersetorial (Putnam, 1993; Abramovay, 1998; Becker, Dallabrida, 2003; Lima, Leite, 2014). Serão também abordadas experiências institucionais de alocação de recursos gerados pelos royalties minerais nos contextos nacional e internacional, considerando seus impactos orçamentários e financeiros (Enríquez, 2007.; Mcintosh et al., 2021), bem como a importância dos mecanismos de fomento ao surgimento e desenvolvimento de negócios sociais e da economia solidária para o combate à pobreza e à redução das desigualdades sociais (Yunus, 2010; Singer, 2018).

Metodologia e caracterização do território

7O objeto deste estudo é a análise da CFEM no município de Parauapebas. O município fica situado na Região de Integração – RI Carajás, no Sudeste do Pará, norte do Brasil. (Figura 1).

Figura 1 – Região de Integração de Carajás e os municípios componentes. Sudeste do Pará.

Figura 1 – Região de Integração de Carajás e os municípios componentes. Sudeste do Pará.

Fonte: Alves et al (2018).

8A escolha se justifica pelo fato de o município apresentar a maior arrecadação da CFEM, entre todas as cidades de base mineira do Brasil (ANM, 2022) e, ao mesmo tempo, apresentar alta taxa de pobreza, de desigualdade e violência crescente (Enriquez, 2021; IDSC, 2023). Em 2021, Parauapebas teve uma arrecadação total de CFEM de R$ 2,46 bilhões, da qual 60% corresponde a cota-parte do município (R$ 1,47 bilhão), resultante da exportação de US$ 12,4 bilhões, o equivalente a R$ 66,5 bilhões, considerando o câmbio médio de R$ 5,40 (ANM, 2022; MDIC, 2022). Porém, por volta de 50% de sua população está inscrita no CadUnico (27 mil famílias, em 2020), com um terço de sua população com renda de até 1,5 salários mínimos – SM, ao mesmo tempo em que o terço superior da população ganha acima de 20 SM. Além disso, registra uma taxa crescente de 54 homicídios para cada mil habitantes, 64% acima da média estadual, o que revela uma elevada situação de vulnerabilidade (IPEA, 2022). Esse quadro desafiador exige medidas urgentes para o uso inteligente dos recursos da CFEM (Figura 2).

Figura 2 – Evolução da população, dos pobres e da violência em Parauapebas entre 2000 e 2020.

Figura 2 - Evolução da população, dos pobres e da violência em Parauapebas entre 2000 e 2020.

Fonte: IBGE (2021), Atlas da Violência (2021), IPEADATA (2021). Elaboração: Autores.

9Nesse sentido, Parauapebas ilustra o fato de que o crescimento econômico caminha paralelamente com a desigualdade, na contramão da ideia de “desenvolvimento como liberdade” de Sen (2010), para o qual as liberdades políticas, as facilidades econômicas, as oportunidades sociais, a transparência e a segurança protetora são princípios fundamentais que estruturam as “capacidades” humanas, enquanto pré-condição necessária para o acesso ao desenvolvimento.

10Parauapebas também é relevante em função de seu território ser originalmente habitado pelo povo indígena Xikrin do Cateté, cuja Terra Indígena – TI Xikrin do Cateté foi demarcada em 1981 e homologada em 1991, com 439.150 ha (Terras Indígenas do Brasil, 2020). A TI está inserida entre os municípios de Parauapebas, compreendendo 60,61% deste, Água Azul do Norte (35,91%), e Marabá (3,30%). Esta TI Xikrin faz fronteira com diversos empreendimentos minerais, com uma ampla infraestrutura rodoviária e ferroviária (Figura 3).

Figura 3 – TI Xikrin do Cateté, empreendimentos minerários, infraestrutura rodoviária e ferroviária – 2020

Figura 3 - TI Xikrin do Cateté, empreendimentos minerários, infraestrutura rodoviária e ferroviária - 2020

Elaboração: Autores.

11Além disso, o povo Xikrin encontra-se também em um território em que os conflitos não são raros, estando rodeados por grileiros, posseiros, madeireiros, fazendeiros, trabalhadores sem-terra, camponeses em uma área marcada por muitas mortes por pistolagem, registrando diversos massacres (Mello; Théry, 2001; Théry; Théry, 2009; Ação Civil Pública, 2018).

12Tomando por base esse pano de fundo, foi feita a revisão da literatura focado em dois propósitos: i) contextualização do tema e do problema relacionado às populações vulneráveis; e ii) proposição de alternativas, técnicas, ferramentas, métodos e procedimentos relacionados à concepção de políticas públicas inclusivas.

Estrutura, processo, função e forma: dos objetivos aos resultados esperados

13Esta seção incorpora as ideias de Santos (2014) quanto à “estrutura, processo, função e forma”, como categorias que podem ser adotadas para delimitar uma proposição de uma política pública inclusiva orientada na economia solidária em devir, no contexto da mineração.

14A estrutura é o modo de organização e construção da proposta, em que fica explícita a necessidade de inter-relação entre as partes interessadas nessa política. Parte-se da premissa de que a cooperação e o intercâmbio entre os representantes da sociedade civil, dos povos indígenas, do poder público, da academia, do mercado, inclusive os empreendimentos minerários localizados no município, são indispensáveis nessa construção. Esses entes devem ter como objetivo comum o interesse em alavancar o empreendedorismo de impacto social voltado para geração do emprego e da renda das famílias em vulnerabilidade socioeconômica, garantindo a segurança alimentar e a preservação do ambiente natural.

15O processo para construção coletiva desta política deve ser contínuo no tempo, em devir. Sua orientação deve ser pautada pela busca da redução da pobreza, por meio de estratégias que ampliem as oportunidades de geração de emprego e renda das famílias mais necessitadas, considerando a sustentabilidade socioambiental. Nesse processo há também que se considerar o fluxo metabólico entrópico (throughput), inerente à estrutura econômica (Georgescu-Roegen, 1971; 2012), representado por matéria-energia utilizados no estado de baixa entropia, e convertidos, ao final do ciclo, em estados de alta entropia. Em outras palavras, “[…] começa como recurso e termina como lixo” (Cavalcanti, 2017, p. 63).

16Nesse processo se faz necessário considerar o fluxo metabólico e escutar todas as vozes, haja vista que suas estruturas e os impactos socioambientais se materializam e geram o que Santos (2012) denomina como rugosidades espaciais. Apesar do poderio econômico e político das empresas mineradoras, pela perspectiva temporal do devir tudo se torna incerto, forçando as gerações presentes a criarem mecanismos de proteção em prol das futuras gerações, dentro dos piores cenários, se valendo do princípio da precaução.

17A função se refere a uma tarefa ou atividade esperada de uma instituição e a forma é o aspecto visível de uma coisa. Sabe-se que os empreendimentos minerais têm um ciclo de vida pré-determinado, que pode ser reduzido ou dilatado conforme avanços tecnológicos, ou vontade dos gestores. Nessa lógica, deve-se coibir práticas predatórias, que são recorrentes nessa atividade econômica. Mesmo dentro das perspectivas do que Sánchez (2001) apresenta como cuidado permanente e cuidado transitório, nem sempre as empresas se mantêm em suas atividades, elas podem por exemplo declarar falência, deixando os passivos socioambientais para os territórios.

18Assim é possível compreender função e forma, na exploração dos processos e tornando claro a estrutura mineral, na linha do que Sánchez (2001) apresenta, como uma efetiva desengenharia dos planos de fechamento das minas. A desengenharia consiste na compreensão de que as indústrias mais cedo ou mais tarde tendem a fechar, por diversas razões (econômicas, sociais, comerciais, ambientais, etc.), criando rugosidades espaciais que precisam ser trabalhadas para se evitar passivos socioambientais.

19O uso dessas categorias neste estudo nos ajudarão a ampliar a percepção dos caminhos possíveis para que a mineração possa se converter em prosperidade às famílias, comunidades e indivíduos em situação de vulnerabilidade, em especial, às mulheres e às comunidades tradicionais.

Participação social para o desenvolvimento local: desenho, estratégia de implementação e focalização

20O debate sobre a mineração, particularmente, após os rompimentos das barragens de rejeitos das mineradoras Samarco S.A. (2015) e Vale S.A. (2019) se intensificaram no país. A sociedade se tornou mais crítica, com alguns municípios se posicionando contrariamente aos projetos de mineração em seus territórios, forçando as empresas a busca pela Licença Social para Operar – LSO, dentro do contexto trabalhado por Gaviria (2015).

21Nos municípios onde a mineração já se consolidou, como na RI Carajás, se observam intensos conflitos, cuja expressão máxima foi a criação do Movimento pela Soberania Popular na Mineração – MAM, em que os miseráveis e excluídos se constituem como uma força política por meio dos seus métodos de ocupação de terra, autônomas da mineração, dos latifúndios e do Estado (Barcelos, 2020).

22Nesse contexto, as mudanças recentes na legislação da CFEM (lei n° 13.540, de 18 de dezembro de 2017), trouxeram importantes dispositivos que, se bem administrados, podem contribuir para minimizar alguns desses conflitos. Duas são essenciais: i) O art. 2, §6º, c/c o §13, determina que pelo menos 20% da CFEM arrecadada seja direcionada para diversificação econômica, desenvolvimento mineral sustentável e desenvolvimento científico e tecnológico; ii) O §6º destaca a necessidade de plena transparência na sua gestão.

23Com base nestes dispositivos, abre-se uma janela para alinhar interesses antagônicos e tornar a política executável com o apoio dos agentes internos e externos. Isso alimenta a expectativa de que os envolvidos possam participar de todas as fases da proposta, construir relações de suporte e confiança, (re)envolvendo os excluídos (ordenamento do simbólico), alicerçado pelas instituições na busca do emprego e renda em devir.

24A possibilidade de se encontrar soluções de maior eficácia para a resolução das questões sociais está diretamente ligada ao conhecimento das especificidades locais, mediante o fortalecimento de espaços de intermediação social em que a aprendizagem envolve os valores coletivos durante as atividades compartilhadas de planejamento, execução e avaliação dos programas de desenvolvimento (Evans, 1996; Abramovay, 1998).

25Para assegurar essa participação social é necessário estimular e reforçar continuamente o sentimento de pertencimento ou a auto identificação coletiva dos atores em relação a seu próprio território (Berg, 1990). Segundo Jacobi (1989), tal sentimento depende das possibilidades de participação social ativa que só poderá ocorrer por meio da conscientização e do fortalecimento da cidadania.

26A atuação dos atores locais em diferentes modelos e estruturas institucionais, como por exemplo um Conselho de Desenvolvimento Sustentável composto por representantes das mais diversas classes e categorias, poderia ser esse espaço de coalizão e criação de consensos coletivos, sendo de grande importância para os processos de desenvolvimento territorial (Becker; Dallabrida, 2003). Essa organização poderia ser responsável pela gestão e fiscalização dos recursos de um Fundo de Desenvolvimento Municipal para o uso sustentável da CFEM, em consonância com o que prevê a legislação. Evans (2004) destaca que democratização das decisões quanto ao uso de recursos, como por exemplo parte da CFEM, a partir das deliberações de um Conselho, torna viável as melhores práticas de desenvolvimento.

27A ênfase na participação social contribui também para modificar práticas tradicionais dos processos de desenvolvimento, que geralmente seguem modelos centralizados que frequentemente ignoram as verdadeiras necessidades locais, e passam a seguir uma concepção coletiva em que os atores sociais assumem as responsabilidades. Assim, em concordância com Andion (2003), o desenvolvimento se transforma em um processo de caráter político, que depende de mecanismos de articulação entre os aspectos globais e locais, envolvendo interesses individuais e coletivos dos diferentes segmentos da sociedade.

28O desenvolvimento local, dessa forma, exige da sociedade uma série de mudanças sociopolíticas e estruturais, não somente de caráter econômico como socioambiental. Para o Banco Mundial (2006), o propósito do desenvolvimento local é a construção de capacidade econômica de um território, a fim de elevar a qualidade de vida de forma coletiva. Este processo exige a cooperação entre os setores público, empresarial e não-governamental no sentido de viabilizar de maneira efetiva o desenvolvimento econômico, com (re)envolvimento e geração de renda.

29A participação popular caracteriza-se então como um elemento fundamental do processo de desenvolvimento. De acordo com Mance (2008) é papel do arranjo institucional voltado para o desenvolvimento sustentável a promoção da participação social ativa na definição das políticas públicas para uma gestão social. Desta maneira, devem ser introduzidas ferramentas como o orçamento participativo e a participação popular, visando a consolidação do arranjo institucional (Evans, 2004).

30Para Mance (2008), este modelo de planejamento possibilita que as experiências, capacidades, vontades, iniciativas e propostas acumuladas sejam recuperadas e articuladas para a viabilização dos projetos. A participação popular permite a criação de espaços de gestão participativa e integra o poder público e a sociedade civil, empoderando a participação cidadã na definição de prioridades para o desenvolvimento local. Permite também a ampliação das capacidades técnicas e gerenciais das duas esferas para a implementação de projetos e programas de desenvolvimento.

31Segundo Lima e Leite (2014), as modernas abordagens econômicas têm relacionado a prosperidade social à presença de arranjos produtivos integrados. Para estes autores, as redes de relações inter-organizacionais precisam abranger, além do setor produtivo, as instituições acadêmicas, de formação profissional, de crédito e fomento, associações de empresários e trabalhadores, organizações públicas e não-governamentais. Os autores ressaltam que a qualidade das relações desenvolvidas por esta rede pode definir a possibilidade de geração de benefícios sociais a serem compartilhados pela sociedade local, reforçando a importância dos Conselhos Municipais.

32No atual contexto de globalização, a competitividade do território não depende somente do resultado econômico de suas competências técnicas e capacidade de produção de riquezas, mas, principalmente de sua capacidade de geração e manutenção de capital social. O capital social se refere à capacidade da sociedade de um determinado território em estabelecer redes articuladas de solidariedade e cooperação (Putnam, 1993; Evans, 1996). Putnam (1993) considera o capital social como de importância vital para o desenvolvimento dos territórios, por permitir o planejamento e a implantação de estratégias baseadas na cooperação entre os diversos segmentos sociais, e não na competição pura e simples, de forma mercantil.

33Pode-se partir também de um “desenvolvimento deliberativo”, ou seja, que dependem da aprovação popular para definir metas e alocar bens coletivos, conforme Evans (2004). É necessário propor iniciativas e práticas de desenvolvimento baseados nas características, nas vocações e no apelo local, de ordem econômica, social, cultural, ambiental, físico-territorial, político-institucional e científico-tecnológica, as quais mantêm certo grau de autonomia em relação umas às outras.

34As premissas do desenvolvimento sustentável, por seu turno, sugerem que o poder público municipal deve elaborar modelos de planejamento que considerem os aspectos socioeconômicos articulados com a preservação ambiental e a elevação dos padrões de qualidade de vida. Conforme o Cnumad (1996), os governos municipais, por estarem mais próximos das pessoas, exercem um papel fundamental para a educação, a mobilização e a resposta da sociedade em relação ao desenvolvimento sustentável. Dessa maneira, compete às instâncias municipais a construção, operação e manutenção da infraestrutura econômica, social e ambiental; além da supervisão do planejamento e do estabelecimento de políticas e regulamentações socioambientais no território.

35Pode-se pensar que a administração municipal possa desenvolver projetos de fomento ao empreendedorismo, alicerçado em bases tecnológicas e inovação. Nesse sentido, é interessante a proposta das incubadoras de empresas, no qual com apoio das Universidades tendem a consolidar o sentimento de pertencimento ao território, devido a participação social. Lucion et al (2020) realizaram uma análise da produção científica nacional com relação às incubadoras de empresas, demonstrando a quão estratégica se torna a institucionalização pública e privada dessas ações para o emprego e renda em devir. Em seu estudo, os autores concluem que as incubadoras de empresas são capazes de fomentar o empreendedorismo e inovação de uma nação, por contribuir com o desenvolvimento econômico, social e ambiental das regiões que atuam.

36Destaca-se a importância de uma revisão do escopo dos modelos de negócios das incubadoras de empresas. A gestão das incubadoras de empresas pode ser determinante para o sucesso ou fracasso desse empreendimento, sendo, portanto, necessário uma estrutura mais participativa, mitigando eventuais riscos operacionais e estratégicos.

37A partir dos conceitos e alternativas de políticas aqui mencionados, este estudo e as propostas que se seguirão estão focalizados no desenvolvimento local sustentável, sendo esse resultante de um conjunto de forças sociais e econômicas atuando de forma autônoma por meio de redes cooperativas, que visam no médio prazo a elevação dos padrões de vida no território, tendo, conforme Veyret (2015), uma orientação atrelada ao território-sujeito à empresa-objeto, e não a fórmula tradicional dos territórios minerais que utilizam da empresa-sujeito ao território-objeto. Inclusive, dentro desse modelo, aqueles segmentos sociais que geralmente não são incluídos nos modelos tradicionais de desenvolvimento regional são incluídos, gerando, portanto, um (re)envolvimento econômico (Mance, 2008).

38Muito embora Parauapebas tenha uma elevada arrecadação per capita – a CFEM per capita em 2021, foi de R$ 6.890,00, com uma população estimada em 214 mil habitantes – e se destaque como o primeiro município do Pará em termos do índice de desenvolvimento municipal – IFDM elaborado pela FIRJAN – Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro, seu índice de Gini é de 0,510, demonstrando as grandes desigualdades que precisa combater.

39Isso fica evidenciado pela análise mais detalhada dos componentes do IFDM. Apesar de Parauapebas ter a 128° maior renda per capita do país, ocupa a posição 3.293 no ranking de desenvolvimento da educação, entre os 5.568 municípios brasileiros. Pelo lado da saúde, está na posição 1.788, apesar das vultosas somas de CFEM arrecadadas. O município obteve a melhor colocação no quesito emprego e renda, mas ocupando a posição 626 entre as 5.568 cidades brasileiras (IBGE, 2021). Isso revela o quanto Parauapebas precisa ainda avançar em indicadores sociais para vislumbrar um cenário de desenvolvimento pleno no município.

Experiências internacionais e nacionais na alocação dos royalties minerais

40A gestão da política do desenvolvimento de municípios cuja base econômica está assentada em recursos minerais, a partir do uso sustentável da renda mineral, não é tarefa simples devido às peculiaridades que são inerentes à atividade mineral. Tais peculiaridades influenciam diretamente no denominado efeito “montanha russa” (Enriquez, 2021) das receitas públicas municipais, tais como: alta volatilidade dos preços da commodities, variações nas taxas cambiais, mudanças no mercado dos bens que usam as commodities minerais, padrão do crescimento da economia global, além do próprio exaurimento das jazidas, acidentes, fechamento da mina ou por quaisquer outros motivos.

41Para uma transição suave a outras formas de economia e para melhor aproveitar os benefícios econômicos da mineração, muitas economias de base mineral têm adotado o modelo dos fundos minerais. Esses fundos recebem diferentes denominações e têm sido usados tanto na escala municipal, quanto estadual e nacional, conforme Quadro 1.

Quadro 1 – Exemplos Fundos Minerais – municipais, estaduais e nacionais.

Localidade

Tipo/ano de criação

Objetivo

Condições

Ilhabela (SP)

Fundo Soberano Municipal de Ilhabela (2018)

Atingir, em 10 anos, reservas da ordem de R$ 2 bilhões

15% da receita dos royalties, com R$ 55 milhões de aporte inicial.

Maricá (RJ)

Fundo Soberano de Maricá (2017)

Atrair investidores em projetos de parceria público-privada (PPP) nas áreas da saúde, educação e infraestrutura.

5% da receita bruta dos royalties, mas a Câmara Municipal alterou para 15%.

Niterói (RJ)

Fundo de Equalização de Receita (2019)

Prevenir choques de receitas (queda de produção ou de preços do petróleo) que podem comprometer a prestação de serviços básicos

10% da receita da participação especial do petróleo

Canaã dos Carajás (PA)

Fundo Municipal de Desenvolvimento Sustentável (2016)

Financiar empréstimos a investimentos de empreendedores locais em áreas como agricultura e comércio.

5% da arrecadação da CFEM

Estado do Estado do Espírito Santo

Fundo Soberano do Estado do Espírito Santo (2019)

Financiar empresas que gerem empregos em atividades produtivas. Visa sair da dependência do petróleo e do gás, pois essa é uma riqueza finita.

Deve receber entre R$ 400 milhões e R$ 500 milhões por ano.

Alaska (EUA)

Alaska Permanent Fund (1976)

Políticas voltadas para a diversificação da economia e bem-estar de sua população. Paga anualmente um dividendo para residentes elegíveis. Do principal deve ser usado apenas para os investimentos produtivos especificamente designados por lei como elegíveis para investimentos do Fundo.

Criado por meio de emenda constitucional, em que 25% de todas as receitas minerais federais e bônus recebidos pelo Estado devem ser colocados no Fundo. Têm ativos de mais de $ 66 bilhões de dólares

Noruega

Fundo do Petróleo (1990)

Salvaguardar e criar riqueza financeira para as gerações futuras e facilitar a poupança do governo a longo prazo. O governo só pode gastar um valor equivalente ao retorno financeiro previsto do Fundo.

Todo o superávit das exportações de petróleo é canalizado diretamente para o Fundo. O valor de mercado é de 1,1 trilhão de dólares investidos em ações

Fonte: Jacobin (2019), MacIntosh et al (2021).

42Como é possível verificar, predominam os fundos soberanos. Estes são fundos de investimentos estatais e controlados pelo Estado, via de regra investem seus ativos globalmente em vários portfólios (financeiros e reais) com base nos interesses e objetivos do Estado. Os fundos soberanos têm vários objetivos, como: i) promover a estabilização macroeconômica das receitas do governo (por exemplo, isolar o país/estado contra-choques de preços das commodities); ii) salvar a riqueza gerada por recursos não renováveis para compartilhar com as gerações futuras; iii) promoção de indústrias domésticas (por exemplo, encorajar a criação e expansão de novas indústrias); e iv) para gerenciar reservas estrangeiras (Mcintosh et al, 2021)

43A principal mensagem que os fundos revelam é permitir que uma fração da riqueza que foi retirado do subsolo possa se converter em riqueza permanente, pois uma certeza é de que o mineral se esgota e, portanto, não é uma atitude inteligente usar toda a renda proveniente deste recurso exaurível como uma receita orçamentária qualquer. Para isso os gestores públicos devem ter um claro compromisso com as gerações futuras, garantindo uma participação social para o desenvolvimento local em devir, incluindo as comunidades tradicionais.

Estrutura, processo, função e forma da Fundação de Desenvolvimento Municipal de Parauapebas

44Conforme exposto acima, a adoção de fundos para dinamização da economia nacional e regional é bastante comum. A esfera pública pode estruturar políticas que amplifiquem os esforços pelo desenvolvimento local em devir, orientado à gestão social. Diante disso, este estudo avalia a proposta de criação de uma Fundação de Desenvolvimento Municipal de Parauapebas, a partir das categorias de Santos (2014) de estrutura, processo, função e forma

45É importante notar que a oferta de microcrédito, conforme preconizado por Yunus (2010), é um dos principais instrumentos para democratização dos recursos das rendas minerais no desenho proposto. Todavia, essa política necessita de instituições sólidas, constituindo uma “caixa de ferramentas” para operacionalizar o desenvolvimento local em devir, levando em consideração os ordenamentos da forma jurídica, da técnica e do simbólico (Figura 4).

Figura 4 – Estrutura da Fundação de Desenvolvimento Municipal de Parauapebas.

Figura 4 - Estrutura da Fundação de Desenvolvimento Municipal de Parauapebas.

Elaboração: Autores.

46A implantação de uma Incubadora de Empresas permitirá gerar um círculo virtuoso no desenvolvimento local, aumentando, inclusive, a arrecadação do município, como decorrência da criação de novas empresas (Mandovani, 2006). É importante ressaltar a necessidade de parcerias e equipes altamente qualificadas para auxiliar as famílias, com um processo contínuo de treinamento, capacitação, desenvolvimento e monitoramento, dentro de estruturas curriculares flexíveis à realidade local. Não por acaso a academia deverá ser um dos agentes dessa transformação, sendo necessário contar com pelo menos a UFRA, UNIFESSPA e UEPA, por serem instituições do entorno.

47No contexto de uma política de desenvolvimento local, uma Escola de Negócios Sociais voltada à educação gerencial e ações de capacitação para empreendedores sociais pode assegurar um melhor ambiente de negócios, inclusive para capacitação em ofícios tradicionais, como: alvenaria, cantaria, carpintaria, forjaria, pintura, entre outros.

48Os Bancos Comunitários de Desenvolvimento – BCDs facilitam a oferta de microcréditos no Brasil, completando o conjunto de ferramentas e organizações necessárias para imprimir uma perspectiva de inclusão aos recursos da CFEM. Silva Jr, et al (2008) apresentam as singularidades das experiências brasileiras com relação a oferta de microcréditos por parte dos BCDs e sua contribuição para o desenvolvimento territorial. França Filho (2007) exibe alguns princípios econômicos de hibridação com relação aos serviços prestados pelos BCDs, reforçando que essas instituições têm não apenas valores mercantis, sendo desassociados às economias predatórias. Para Rigo e Cançado (2015, p. 42), os BCDs constroem “[…] formas de democracia local em direção ao desenvolvimento dos seus territórios”, reescrevendo os espaços públicos em direção a um novo agir econômico.

49Por fim, compondo o conjunto de ferramentas, é crítica a implantação de um Restaurante Popular em Parauapebas. Gonçalves, Campos e Sarti (2011) reforçam a importância de uma maior cobertura desses programas, visto que 40% da população brasileira se encontrava em situação de insegurança alimentar.

50Nesse sentido, Padrão e Aguiar (2018, p. 16) reforçam que apesar dos obstáculos, deve-se entender que “[…] os programas de restaurantes populares reúnem relevantes aspectos que o credencia como uma política social efetiva, ao se inserir em uma realidade concreta que busca atender uma necessidade humana, social e imediata”.

51Para o desenho proposto, o Restaurante Popular tem a finalidade adicional de cadastrar usuários, servindo como base de dados estratégicos para a Escola de Negócios Sociais, a Incubadora de Empresas e o Banco do Povo de Parauapebas, além da Fundação e as Secretarias Municipais. Além disso, deve-se concentrar seus fornecedores que possuem em seu modo de produção as bases agroecológicas e da agricultura familiar, atrelado aos negócios justos, fomentando ainda mais o desenvolvimento local.

52Entende-se que desenvolvimento local não é construído sem conflito e confrontos e, nesse caso, a proposta entra em sintonia com que preconiza Evans (1996) sobre a possibilidade de “sinergia Estado-sociedade”, em que o governo e as comunidades mobilizadas podem melhorar os esforços de desenvolvimento uns dos outros. Logo, é necessário a constituição do Conselho Municipal de Desenvolvimento Sustentável se apresentando como alternativa de se construir sinergias. Isso é possível mesmo nas circunstâncias mais adversas típicas do subdesenvolvimento, conforme enfatiza Evans (1996), pois na mesa de negociação estarão representantes dos movimentos sociais e dos povos indígenas, de forma paritária com o setor produtivo, além de representantes da administração pública e da academia, visando pautas unificadoras (Figura 5).

Figura 5 – Atores políticos e sociais integrantes do Conselho Municipal de Desenvolvimento Sustentável

Elaboração: Autores.

53Ao se pensar nas comunidades tradicionais, assim como nas mulheres e nos movimentos sociais, deve-se dar lugar de destaque nas políticas públicas aqui propostas, evitando a dependência destes para com os repasses das mineradoras, mitigando os receios em devir do povo Xikrin, conforme apontado por Barcelos (2020). Além disso, Comini (2016) demonstrou casos de sucesso ao se pensar em negócios sociais em comunidades tradicionais. A empresa Fruta Sã Indústria, Comércio e Exportação, gera renda para uma população indígena e outra indigenista no Maranhão, produzindo polpas congeladas de frutas do Cerrado, possuindo 250 fornecedores. Esse tipo de empreendimento, com ênfase e inovação social, pode ser uma inspiração para o povo indígena do Xikrin do Cateté. Dessa forma, reduz a sua dependência financeira em relação às empresas mineradoras da região, garantindo assim a perpetuação da sua cultura em devir.

54Importante ressaltar que os beneficiados por essa política pública são famílias em situação de vulnerabilidade, pertencentes às classes que hoje estão na pobreza e miséria. As mulheres, por serem as principais responsáveis pelas finanças domésticas, devem ser o grupo prioritário a receber os microcréditos, devido ao menor risco de inadimplência, conforme a experiência de Yunus (2010). Yunus (2010) frisa que as pessoas pobres, principalmente mulheres em situação de vulnerabilidade, ao terem oportunidade, não irão desperdiçar, o que contribui para impulsionar o desenvolvimento local, visto que os bancos não têm interesse nesse nicho de mercado.

55É importante notar que com uma gestão transparente e participativa, a prefeitura terá sua arrecadação maximizada, e isso será muito relevante no momento em que a mineração começar o processo de redução da escala ou do fechamento das minas. Não se pode esquecer também de eventuais rugosidades espaciais indesejadas, visto que a responsabilidade é solidária entre o Estado e o empreendedor em caso da falta do segundo, onerando ainda mais o primeiro. Isto posto, o desenho, a estratégica de implementação e a focalização aqui apresentados pode contribuir, mesmo que minimamente para o debate, oferecendo subsídios técnicos e operacionais para uma política pública inclusiva no presente e em devir. Ampliando um pouco mais a análise dessa proposta, deve-se entender o impacto orçamentário e financeiro, com base na boa governança.

56De acordo com Dias e Paiva (2015), os processos de gestão social valorizam as práticas participativas na tomada de decisões coletivas, constituindo os mecanismos de governança territorial, definidos como estruturas de articulação dos atores sociais locais para a realização de ações coletivas na forma de políticas públicas inclusivas. Portanto, a governança territorial refere-se ao conjunto de normas e instituições formais e informais pelos quais são desenvolvidos os processos de tomada de decisão coletiva, relativos às questões públicas.

57A governança territorial pode influenciar a competitividade territorial ao definir a maneira como o poder será distribuído nas cadeias produtivas e outras formas de organização social e econômica, estabelecendo a convergência em torno de um ator central ou o compartilhamento em uma rede de atores, a responsabilidade pela definição das estratégias competitivas dos sistemas produtivos (Fuini, 2012). Assim, a governança estabelece as características, estratégias e possibilidades que integram o processo de desenvolvimento local, algo intrínseco ao projeto em questão, por ter um caráter de participação social, de forma soberana, nas instituições.

Considerações Finais

58O levantamento teórico feito ao longo deste artigo deixou evidente que as liberdades políticas derivam de um processo integrado de participação popular para se materializar. Nesse sentido, as facilidades econômicas, por meio do microcrédito, podem oferecer às populações em vulnerabilidade um conjunto de liberdades objetivas e subjetivas, removendo privações como a fome e o desemprego. Essa insegurança econômica e alimentar, alinhada com a carência de proteção social, pode ser minimizada por um conjunto de políticas, neste estudo denominada de “caixa de ferramentas para o desenvolvimento local em devir”, que ofereçam oportunidades às famílias em condição de vulnerabilidade.

59As garantias de transparência surgem por meio do orçamento participativo, e por técnicas como a governança corporativa e compliance, pertencentes à gestão social, contribuindo para criar no território um sentimento de pertencimento, oferecendo uma eficácia social. Por fim, como segurança protetora, os arranjos institucionais podem oferecer às famílias beneficiadas uma estrutura além do lucro, por conseguirem alcançar aquilo que para elas é valioso, dentro da lógica de um sistema integrado de crédito, comércio, produção, consumo e felicidade humana. Tudo orientado pelas singularidades presentes no espaço banal, em prol ao desenvolvimento local, alicerçado pelos negócios sociais e economia solidária.

60Fica evidente a necessidade de apoio político para sua efetiva implementação, ao qual consideramos as instituições estratégicas para a construção de confiança e suporte. Por fim, deve-se ter em mente a necessidade de instrumentos de monitoramento, controle e avaliação de desempenho, corrigindo eventuais desvios, seguindo a rota da gestão social para o desenvolvimento local rumo a uma prosperidade que tenha responsabilidade intergeracional, um desenvolvimento em devir.

Agradecimentos

Este artigo é produto do Projeto “Produção de Subsídios à Formulação de Políticas Públicas para a Região de Carajás”, que conta com o financiamento e apoio da FAPESPA – Fundação Amazônia de Amparo a Estudos e Pesquisas e pelo Núcleo de Estudos em Sustentabilidade e Gestão Ambiental (NESGA/UNIFESSPA).

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